دور زدن قانون به بهانه واگذاری حق استفاده از اموال عمومی

همه اموالی که مالکی ندارند یا اموالی که به نحوی در اختیار نهادهای عمومی یا دولتی (در اینجا برای هر دو از لفظ اموال عمومی استفاده می کنم) قرار گرفته یا به نام ایشان منتقل شده، در واقع متعلق به همه مردم است و نهاد عمومی یا دولتی صرفا حق استفاده از آنها صرفا برای دستیابی به اهداف قانونی خود را دارد، مگر این که با رعایت مقررات به اشخاص خصوصی منتقل شود. (از این که چرا دولت در یک جامعه تشکیل می شود و اساسا چه نیازی به دولت برای اداره یک کشور هست و دولتها چه اهدافی را باید دنبال کنند، در جای دیگری صحبت خواهم کرد).

وقتی می گوییم مال، عمومی و متعلق به همه مردم است، نتیجه آن این که کارکنان نهاد دولتی حق استفاده شخصی از آن را ندارند و ضمنا اگر قرار است این مال به مردم واگذار شود، همه باید از شرایط مساوی جهت خرید آن برخوردار باشند. از جمله این مقررات، تصویب اجازه انتقال اموال عمومی در بالاترین سطح اداره آن نهاد، (برای نمونه بنگرید: تصویب نامه هیات وزیران راجع به اجازه فروش یک پلاک ثبتی به وزارت کشاورزی) و برگزاری مزایده جهت دریافت بالاترین قیمت برای اموال است. (بنگرید به: قانون محاسبات عمومی کشور، قانون برگزاری مناقصات) البته در شرایط خاص و در صورت وجود شرایط مقرر قانونی، امکان فروش اموال بدون برگزاری مزایده وجود دارد، مشروط بر این که در بالاترین سطح آن نهاد در این باره تصمیم گیری شده باشد. لکن به هر حال عدم رعایت هر یک از شرایط قانونی انتقال، سبب بطلان و بی اعتباری قرارداد فروش است. به عنوان مثال اگر مالی از اموال عمومی بدون برگزاری مزایده به فروش رود، آن قرارداد فروش باطل است.

اما حالتی هم در برخی قوانین پیش بینی شده که به منظور تشویق و ایجاد رغبت بین مردم جهت فعالیت در برخی امور مانند کشاورزی یا دامپروری یا صنایع، یا کمک به برخی فعالیتهای آموزشی یا فرهنگی، حق استفاده از اموال عمومی با شرایط معلوم و برای مدت مشخصی به مردم واگذار می شود. در این حالت مالکیت عرصه، اعیان یا منافع اموال به کسی واگذار نمی شود و طرف قرارداد، صرفا حق استفاده از آنها را با شرایط مشخص دارد. چون در این حالت اموال عمومی به غیر منتقل نمی شود، نیاز به رعایت مقررات سخت گیرانه نظیر برگزاری مزایده نیست، اما این امر به معنی عدم لزوم رعایت قوانین مرتبط و منشاء هم، نیست!

با توجه به این که در این روش، مالکیتی از دولت سلب نمی شود، و طرف قرارداد هم صرفا حق استفاده از اموال را دارد، ماهیت این قبیل قراردادها با ماهیت نهاد حق انتفاع در قانون مدنی منطبق است (بنگرید به مواد ۴۰ تا ۵۴ قانون مدنی) بنابراین جهت تفسیر این قراردادها در موارد اختلاف باید علاوه بر قانون منشاءِ این روش واگذاری، به مواد فوق از قانون مدنی نیز مراجعه کرد.

در برخی مقررات، بر ماهیت این قراردادها تصریح شده (بنگرید به ماده ۸ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و آیین نامه اجرایی آن)  و در برخی دیگر، نظیر بند ۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری علی رغم تصریح به حفظ مالکیت شهرداری، بر ماهیت آن اشاره ای نشده و متاسفانه همین امر بعضا دستمایه دور زدن قانون و واگذاری اموال شهرداری ها به ثمن بَخس به برخی افراد شده و می شود.(بنگرید به: ۷۰۰ مورد واگذاری املاک شهرداری تهران) چرا که معمولا شهرداری ها در ازای واگذاری حق استفاده، مبلغی از طرف قرارداد دریافت می کنند. اما به وضوح این مبلغ، بهای واقعی یا حتی نزدیک به واقع ملک هم نیست. اما بعضا پس از چند سال، استفاده کننده مدعی مالکیت آن می شود. به این ترتیب که مثلا شهرداری یک منطقه یا شهر، بدون برگزاری مزایده و به موجب قراردادی، ملکی از املاک خود را در قالب این بند به شخصی واگذار می نماید. پس از سالها، شخص استفاده کننده با مراجعه به شهرداری یا دادگاه مدعی می شود که آنچه پرداخته بهای خرید ملک بوده و شهرداری مکلف به انتقال سند ملک به نام اوست که بعضا به دلیل غفلت برخی قضات محترم در تفسیر اشتباه ماهیت قرارداد، و توصیف قرارداد به واگذاری مالکیت به جای واگذاری حق انتفاع، موفق هم می شوند. غفلت از آن روی که هر چند دفاع شهرداری نامناسب باشد، و هر چه قدر قرارداد متناسب با هدف واگذاری تنظیم نشده باشد، اما نباید از مقررات بالادستی نظیر ماده ۱۹ قانون محاسبات عمومی کشور، و قانون برگزاری مناقصات و علی الخصوص مبانی مالکیت دولت و نقش دولت در اداره اموال عمومی و صفت امانتداری آن، غفلت ورزید.(برای نمونه بنگرید به ماده ۴۵ قانون آیین نامه شهرداری) 

هیچ نهاد دولتی یا عمومی حق واگذاری املاک به نام خود را ندارد، مگر به موجب قانون و با رعایت تشریفات قانونی. و هرگاه املاک شهرداری در اجرای بند ۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری به شخصی واگذار شده باشد، شهرداری با استناد به ماده ۴۴ قانون مدنی، حق فسخ قرارداد و بازپس گیری ملک را دارد. ولو این که استفاده کننده بنایی بر آن احداث کرده باشد. بدیهی است اگر توافقی بین شهرداری و استفاده کننده برای مالکیتِ ابنیه ای که استفاده کننده بر ملک ایجاد کرده، نباشد؛ استفاده کننده حق دریافت بهای آن را، در صورت تمایل شهرداری به باقی ماندن، دارد.